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北京日報客戶端 | 作者 陸銘

我們通過對比第七次人口普查和第六次人口普查的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)， 從人口流動的方向來講，中國的人口仍然持續(xù)在從農(nóng)村向城市尤其是沿海城市流動，再從小城市向大城市流動。有一些城市出現(xiàn)了人口從外圍郊區(qū)和農(nóng)村向中心城市、中心城區(qū)重新集聚的一種趨勢。

(資料圖片僅供參考)

當前中國已經(jīng)進入到以服務(wù)業(yè)發(fā)展為主的階段。像生產(chǎn)性的服務(wù)業(yè)，它需要知識和信息的交流，這就會進一步強化中心城市的集聚效應。而像生活服務(wù)業(yè)，往往是人多的地方、收入水平更高的地方，會爆發(fā)出更多的生活服務(wù)業(yè)的需求。 所以，服務(wù)業(yè)的發(fā)展，整體上是會進一步強化中心城市的人口集聚作用。面對這種人口流動趨勢，我有幾點政策建議。

深化戶籍改革再快一些，門檻再低一些

從中國改革的趨勢來講，深化戶籍制度改革會成為一個長期的趨勢。中央層面已經(jīng)意識到，經(jīng)濟發(fā)展尤其是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要順應規(guī)律，所以，在人口流動問題上，一直在提深化戶籍制度改革。從學者角度來講，我仍然希望能夠再快一點。

現(xiàn)在，就是要推動一些超大、特大城市調(diào)整完善積分落戶政策，還要敦促一些大城市增加積分落戶的名額，可探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準入年限同城化累計互認。最后建成一種公共資源按照常住人口規(guī)模來進行配置、常住人口能夠平等共享公共服務(wù)的制度。如果達到這一點，實際上就實現(xiàn)最終國內(nèi)人口的暢通、自由流動了。

當前的改革焦點，就是人口在500萬以上的大城市的戶籍制度改革，加快長期穩(wěn)定居住和就業(yè)人群的落戶進程。城鄉(xiāng)間和地區(qū)間更為自由的人口流動，可對沖人口紅利總量下降的負面影響，緩解城市的勞動力短缺。

增加租賃房土地供應

現(xiàn)在，土地供應隨著人口流動方向去配置已經(jīng)成為趨勢。中央層面也提出要增強土地管理靈活性，要推動土地計劃指標更加合理化。城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標使用由省級政府來負責。

當前，我國也正在探索建立全國性的建設(shè)用地和補充耕地指標跨區(qū)域交易機制。也就是說，在人口流出地，如果它的基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)用地出現(xiàn)閑置，甚至未來出現(xiàn)包括宅基地閑置，就可以把它復耕為耕地。它所產(chǎn)生的補充耕地的指標，實際上是一個建設(shè)用地指標，可以跨地區(qū)地進行交易和配置。 這樣一來，就可以在人口流入的地方增加土地和住房的供應，來順應新市民和大學生的需求，尤其是租賃房的土地供應。

加強流動人口子女的教育投資

我們要切實地看到，中國的人均受教育年限還太低。我國當前人均受教育年限在十年左右，但是發(fā)達國家都在十三到十四年。當前，由于老齡化和少子化，中國需要為步入高收入國家做準備，建議盡快推行十二年義務(wù)教育或者至少提高它的普及率。

實際上，重點就是要提高農(nóng)村戶籍兒童的教育水平。在農(nóng)村戶籍兒童當中，當前存在大量或留守或流動的狀態(tài)，應該成為我們當前政策關(guān)注的焦點。其中最為重要的，就是在人口流入地增加教育基礎(chǔ)設(shè)施的供應，促進外來人口子女的教育均等化。其中尤其重要的是加大學校的建設(shè)。

而且未來若隨著十二年義務(wù)教育的普及，在人口流入地，特別是在特大和超大城市，將面臨大量新增的高中階段教育需求，還要加大對于高中階段的、不管是職業(yè)教育還是普通高中的學校建設(shè)。

收縮城市和農(nóng)村減量規(guī)劃

一些條件比較好（比如一些發(fā)達大城市周圍的農(nóng)村）的人口流出地，當前的改革趨勢就是實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。樂觀預期，這個改革應該從試點走向逐漸鋪開。

一些人口流出更多的地方，要考慮基礎(chǔ)設(shè)施減量，把建設(shè)用地指標跨地區(qū)交易，人口流出地的公共服務(wù)可適度向中心城區(qū)集中以提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。

農(nóng)村土地制度要深化改革。黨的二十大提出要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。根據(jù)二十大的精神，我想它的含義是保障進城落戶農(nóng)民的合法土地權(quán)益，而且要鼓勵依法、自愿、有償?shù)耐恋剞D(zhuǎn)讓。

農(nóng)業(yè)用地方面，當前的改革是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。宅基地未來的改革方向，應該要賦予農(nóng)民更加完善的宅基地相關(guān)權(quán)益，保障農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)對于宅基地及附屬財產(chǎn)的交易和受益權(quán)。

（作者為全國政協(xié)委員、上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長）

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