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“堅持規(guī)劃引領(lǐng)，做好頂層設(shè)計”“要把城市更新工作作為落實城市總規(guī)、推動城市轉(zhuǎn)型、提升城市品質(zhì)的重要抓手”“為老百姓算好綜合賬、長遠(yuǎn)賬尤其是品質(zhì)提升賬”……今年以來，上海市委、市政府密集調(diào)研城市更新工作，將其作為踐行“人民城市”理念、以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)舊城復(fù)興的重要載體，深入開展城市更新大調(diào)研，以系列課題推進(jìn)城市更新制度創(chuàng)新。在深度探索城市更新新模式、新機(jī)制的過程中，要系統(tǒng)梳理城市更新的結(jié)構(gòu)體系、空間體系、行動體系、目標(biāo)體系、統(tǒng)籌體系與保障體系，探索建構(gòu)新形勢下城市更新這一系統(tǒng)工程的基本架構(gòu)。

(資料圖)

形成“點線面”相輔相成的結(jié)構(gòu)體系

既要推動老建筑、老設(shè)施、老公園等點上的零星更新，也要有序組織濱水、街道、綠道等為依托的線型空間更新，還要堅持全要素、一體化推動主要功能片區(qū)的綜合區(qū)域更新，總體上形成“點—線—面”全面推進(jìn)的態(tài)勢。通過以點帶線、“串珠成線”和以線帶面、腹地縱深推進(jìn)等規(guī)劃整合實施過程，既化整為零，又聚零為整，既裂變，又聚變，最終通過系統(tǒng)的整合、融合，成就城市更新這篇大文章。如果說點狀的小微更新項目呈現(xiàn)“天女散花”般的更新態(tài)勢，是城市更新的“游擊戰(zhàn)”，那么線型和塊狀的綜合區(qū)域類更新則是城市更新的“陣地戰(zhàn)”，將成為未來城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手，是新時期的“牛鼻子”工程。如果說改革開放至今的“郊區(qū)拓展+舊區(qū)改造”是增量建設(shè)時期的主要方式，那么城市基本定型后的城市更新工作則是邁向存量盤活時代的主要路徑。而其中的線型與塊狀的綜合區(qū)域類更新類似于過去的成片開發(fā)和成片舊改，將是未來城市發(fā)展的“主線”與“主陣地”。區(qū)域統(tǒng)籌主體主導(dǎo)下的區(qū)域更新將具有綜合性、系統(tǒng)性、整體性特征，多部門、多行業(yè)、多學(xué)科協(xié)同集成，多點、多段、多區(qū)整合推進(jìn)，如早期世博園區(qū)的三區(qū)協(xié)同、大虹橋的四區(qū)聯(lián)動、“一江一河”濱水空間的多區(qū)貫通等等。未來上海將積極探索統(tǒng)籌主體指導(dǎo)下的多元共建、街區(qū)共生等制度，形成有別于傳統(tǒng)成片開發(fā)、成片舊改的區(qū)域更新新模式、新機(jī)制。

建構(gòu)“公共品”相互織補的空間體系

城市空間是市民生產(chǎn)生活的載體，其中的公共空間是城市居民進(jìn)行公共交往、舉行各種活動的開放性場所，主要是為廣大公眾服務(wù)。作為“公共品”，有必要通過城市更新構(gòu)建“五大公共空間”體系：一是建筑空間，通過市中心-副中心-地區(qū)中心和15分鐘社區(qū)生活圈，構(gòu)筑活力強勁的公共中心體系、親民貼心的社區(qū)服務(wù)體系、魅力四射的人文遺產(chǎn)體系。二是濱水空間，持續(xù)提升城市沿江、河、湖、海特別是“一江一河”等水系、水體的空間環(huán)境品質(zhì)和維護(hù)運營能力，繼續(xù)推進(jìn)其他具備條件的中小河道濱水空間貫通和品質(zhì)提升，努力促進(jìn)濱水空間的公共性、連續(xù)性、親水性，做好水文章，構(gòu)筑公共濱水空間體系。三是綠色空間，加快建設(shè)“公園城市”，推動公園拆墻透綠、綠廊綠道成網(wǎng)，打造口袋公園、街頭綠地、屋頂花園等特色綠化空間，形成可駐留、可休憩的公共綠色空間體系。四是街巷空間，通過強化窄馬路、密路網(wǎng)、小尺度街區(qū)理念，優(yōu)化配置座椅等人性化街道家具，營造可漫步的宜人街道氛圍，建設(shè)更多“美好街區(qū)”，實現(xiàn)可逛可游、可賞可玩，打造公共街巷空間體系。五是地下空間，注重地上和地下空間統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一更新，整體聯(lián)通，打造地上地下一體化的“立體城市”，構(gòu)建公共地下空間體系，等等。最終，通過五類公共空間的有序耦合、鏈接、織補，共同建構(gòu)整體的公共空間網(wǎng)絡(luò)體系。同時，還需要踐行人民城市理念，“把最好的資源留給人民”，實現(xiàn)煙火傳續(xù)、百業(yè)共興的美好愿景。

搭建綱舉目張、分類施策的行動體系

上海在城市更新實踐中，探索并重點推進(jìn)了人居環(huán)境品質(zhì)提升、公共空間設(shè)施優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效、商業(yè)商務(wù)活力再造、歷史風(fēng)貌魅力重塑、綜合區(qū)域整體煥新等六大類城市更新行動。其中，居住類更新包括重點推進(jìn)的“兩舊一村”改造（即零星二級舊里改造、舊住房成套改造與“城中村”改造）和常態(tài)化開展的老舊小區(qū)更新改造；公共空間設(shè)施類更新包括營造可閱讀的建筑空間、打造可親近的濱水空間、構(gòu)建可漫步的街道空間、塑造可休憩的綠色空間、形成集約高效的地下空間，同時實現(xiàn)交通、市政、安全等各類設(shè)施的常態(tài)化維護(hù)與升級；產(chǎn)業(yè)類更新以重點產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)更新為龍頭，兼顧一定規(guī)模產(chǎn)業(yè)用地的提質(zhì)增效；商業(yè)商務(wù)類更新包括市、區(qū)級重點商圈改造升級，國家和市級“一刻鐘便民生活圈”打造、商務(wù)樓宇改造升級或轉(zhuǎn)化利用等。以上四個方面行動基本按城市功能進(jìn)行分類，涵蓋了城市用地的主要類型，是城市更新中的重點。上海還明確了風(fēng)貌類更新和區(qū)域類更新兩類行動，強調(diào)風(fēng)貌保護(hù)和區(qū)域統(tǒng)籌理念，具有相對獨立、鮮明的形態(tài)與功能特質(zhì)。風(fēng)貌類更新針對歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路、歷史文化名鎮(zhèn)名村等的保留保護(hù)，文保單位、優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)修繕與活化利用。區(qū)域類更新針對外灘第二立面等具有一定空間規(guī)模并主題鮮明、異質(zhì)交織、相對完整的重點片區(qū)，體現(xiàn)更新發(fā)展的系統(tǒng)性、綜合性、完整性。目前，上海對每一個城市更新類型，有計劃地完善、細(xì)化政策措施，有針對性的探索工作機(jī)制，形成有力、有序、有效的推進(jìn)態(tài)勢。

建立導(dǎo)向清晰、愿景可期的目標(biāo)體系

上海正在開展的六大類城市更新行動，總體涵蓋三個目標(biāo)：一是“補短板”的民生保障目標(biāo)，實現(xiàn)“高品質(zhì)生活”，主要針對居住類更新，即“人居環(huán)境品質(zhì)提升行動”，涵蓋“兩舊一村”改造和老舊小區(qū)改造等民生工程。新時期，上海也正探索小規(guī)模、漸進(jìn)式、多元參與的有機(jī)更新模式，在規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持下以多元力量組合實施。另外，還針對居住條件相對較好的新式里弄、花園住宅、老式公寓、新工房等舊住房進(jìn)行優(yōu)化提升，不斷滿足改善型需求。二是“促發(fā)展”的能級提升目標(biāo)，實現(xiàn)“高質(zhì)量發(fā)展”。主要針對產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、商務(wù)等的更新，體現(xiàn)在“產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效”“商業(yè)商務(wù)活力再造”等行動中，包括工業(yè)遺產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商圈、商務(wù)區(qū)、商業(yè)綜合體、商務(wù)樓宇等的更新改造。另外，外灘第二立面、徐匯濱江、虹橋商務(wù)區(qū)等“綜合區(qū)域整體煥新行動”，以及“城中村”改造、成片舊區(qū)改造等“人居環(huán)境品質(zhì)提升行動”的后期開發(fā)建設(shè)中，也都直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程與成效。這些城市更新工作多以政府引導(dǎo)、市場運作的方式進(jìn)行，充分發(fā)揮市場主體作用。三是“提品質(zhì)”的環(huán)境設(shè)施目標(biāo)，實現(xiàn)“高效能治理”，主要針對城市“公共品”的更新，包括“公園城市”打造、濱水空間貫通、社區(qū)生活圈建構(gòu)等工作，同時也包括風(fēng)貌類更新，通過保護(hù)修繕、保留改造、更新改建等多樣化方式，充分利用人文遺產(chǎn)，打造公共文化空間。這類更新工作的資金來源主要為城維資金和其他專項資金。

形成規(guī)劃引領(lǐng)、綜合協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌體系

城市是復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城市更新工作需要加強規(guī)劃引領(lǐng)，兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全需求，統(tǒng)籌空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，推動城市健康、宜居、安全發(fā)展。總體而言，新時期城市更新工作需要圍繞空間、時間、層級、環(huán)節(jié)、功能、主體等要素，做到“六個統(tǒng)籌”：一是空間統(tǒng)籌，把握好點線面、大中小的尺度關(guān)系，協(xié)調(diào)好公域與私域、區(qū)域與零星、中心與外圍、軸線與腹地、舊城與新城等的結(jié)構(gòu)關(guān)系。二是時間統(tǒng)籌，制定針對近中遠(yuǎn)期的發(fā)展目標(biāo)愿景，根據(jù)輕重、緩急、難易，控制好節(jié)奏，協(xié)調(diào)好先后，編制時序規(guī)劃，設(shè)定實施路徑。三是層級統(tǒng)籌，處理好上中下關(guān)系，協(xié)調(diào)好市、區(qū)、街、居不同層級，建立自上而下與自下而上的雙向互動機(jī)制，探索黨建聯(lián)動、市區(qū)聯(lián)手等好的工作制度。四是環(huán)節(jié)統(tǒng)籌，銜接好“規(guī)-建-管-運-維”的前中后關(guān)系，踐行“一二三級聯(lián)動”“開發(fā)運營一體化”“全生命周期”等理念，形成城市更新“路線圖”、“生態(tài)鏈”。五是功能統(tǒng)籌，在總體上統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大功能，實現(xiàn)三生融合、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合，在微觀上完善好針對特定空間功能轉(zhuǎn)換的靈活應(yīng)對政策。六是主體統(tǒng)籌，處理好政府、社會、市民三大主體關(guān)系，體現(xiàn)公眾參與、共同締造理念，確保公開、公平、公正，實現(xiàn)共建、共享、共治。

完善有力有效、有序有機(jī)的保障體系

首先是廣泛參與、形成共識。進(jìn)一步凝聚各方面動能勢能，切實把思想和行動統(tǒng)一到“實施城市更新行動”上來；為實現(xiàn)群眾擁護(hù)、公眾參與的效果，需要同步推動城市更新與社區(qū)治理，進(jìn)行廣泛的社會動員，形成廣泛的社會共識，在改造項目確定、更新方案制定、政策執(zhí)行實施中同群眾商量、聽群眾意見；探索政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，踐行美好環(huán)境與幸福生活共同締造理念，鼓勵房屋所有者、使用人參與城市更新，共建共治共享美好家園。其次是審時度勢、因勢利導(dǎo)。城市發(fā)展是一個自然歷史過程，做好城市更新工作，首先要認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。在城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，努力改變傳統(tǒng)的大規(guī)模征收、拆建模式，推進(jìn)思想重塑、理論重塑、功能重塑、路徑重塑、角色重塑，不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，不片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益，鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，支持以長期運營收入平衡改造投入。第三是攻堅克難、改革創(chuàng)新。主要體現(xiàn)于四個方面：一是模式創(chuàng)新，鼓勵功能混合和用途兼容，積極探索新老共生、申請騰退、協(xié)議搬遷等非征收路徑，采用疏解、騰挪、置換、租賃等方式，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新場景、新功能。二是政策創(chuàng)新，加大政策供給力度，制定并逐步完善配套政策體系，建立城市更新政策“工具箱”、“組合拳”，強化營商服務(wù)，簡化審批部程，節(jié)約隱形成本。三是技術(shù)創(chuàng)新，加大技術(shù)支撐，編制技術(shù)導(dǎo)則，梳理標(biāo)準(zhǔn)清單，開展城市體檢，建立完善城市更新標(biāo)準(zhǔn)體系、評價體系、監(jiān)管體系，讓城市更具“韌性”。四是治理創(chuàng)新，在已形成領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班、更新中心等主要建制的基礎(chǔ)上，深化完善城市更新的決策指揮、組織推進(jìn)體系，加強重點項目儲備和組織實施，探索示范引領(lǐng)、監(jiān)督考核機(jī)制，搭建城市更新信息化平臺和專業(yè)服務(wù)體系。

（作者為上海社會科學(xué)院研究員、教授級高級規(guī)劃師，上海城市記憶空間研究院院長）

圖片來源：視覺中國

作者：萬勇

編輯：陳瑜

責(zé)任編輯：楊逸淇

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